環(huán)境影響評價制度(以下簡稱環(huán)評)改革再起步。在近日召開的全國環(huán)保系統(tǒng)政府信息公開工作會議上，環(huán)保部部長周生賢公開表示，環(huán)評作為與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展聯(lián)系最為緊密的環(huán)境管理制度，其體制機(jī)制亟須完善。
他進(jìn)一步指出，環(huán)評改革的基本思路是，依法依規(guī)嚴(yán)格環(huán)評，加大信息公開和公眾參與力度，不斷改進(jìn)環(huán)評報告書審批決策體系，不斷完善環(huán)評各項技術(shù)規(guī)范，強(qiáng)化環(huán)評職能、機(jī)構(gòu)、編制建設(shè)。
為此環(huán)保部將采取多種有力的改革措施，其中包括推動修訂《環(huán)境影響評價法》(以下簡稱《環(huán)評法》)，實行環(huán)評受理、審批和驗收全過程三公開，2015年環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機(jī)構(gòu)全部完成脫鉤改制，并開展專項執(zhí)法檢查。
“上述改革措施如果能夠真實落實，將對完善環(huán)評制度起到非常關(guān)鍵的作用。”一位地方環(huán)保廳官員對本報記者指出，同時環(huán)評改革的一個難題，即未批先建問題非常突出，希望在未來的《環(huán)評法》修訂中對此加大處罰力度。
未批先建的法律急待修訂
周生賢表示，將推動修訂《環(huán)評法》和《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》，加強(qiáng)建設(shè)項目環(huán)境損益分析，研究建立環(huán)境保護(hù)成本合理分?jǐn)倷C(jī)制。
“《環(huán)評法》從2003年出臺頒布并實施，至今已有近十年，對從源頭控制污染起到了非常好的作用，但由于對未批先建項目缺少實質(zhì)性的約束，讓環(huán)保部門飽受責(zé)罵，但實際上問題不在于環(huán)保部門，而在于《環(huán)評法》第31條是一條惡法。”前述地方環(huán)保廳官員對本報記者指出。
根據(jù)《環(huán)評法》第31條，對未批先建情形，由環(huán)保部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦環(huán)評手續(xù)，逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處5萬元以上20萬元以下的罰款。
“依據(jù)上述規(guī)定，未批先建的企業(yè)回旋余地很大，只要限期補(bǔ)辦了，環(huán)保部門還不能對其進(jìn)行罰款，《環(huán)評法》有何威懾力可言？”環(huán)保部的一位官員分析稱，“31條”應(yīng)修改為限期補(bǔ)辦，并可予以罰款。
該官員進(jìn)一步指出，按照目前罰款上限不過20萬的規(guī)定，對很多央企、國企動輒上億甚至幾十億的項目來說，先批后建要影響進(jìn)度和工期，未批先建最多才罰20萬，還真不如先開工再說，這實際在變相鼓勵企業(yè)未批先建。
這一條款的危害不限于此。前述地方環(huán)保廳官員認(rèn)為“31條”中的“補(bǔ)辦環(huán)評手續(xù)”中暗藏玄機(jī)，“如果在補(bǔ)辦環(huán)評環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)該項目根本不能、不應(yīng)上馬時，環(huán)保部門能否真正否決這些項目，無論項目大?。?rdquo;“實際上很難，這暗示企業(yè)可以先上車，后買票”，環(huán)評制度的預(yù)防作用蕩然無存。
對此，業(yè)界一直呼吁盡快修訂第31條。中國政法大學(xué)環(huán)境法學(xué)教授、曾參與環(huán)境評價法起草的王燦發(fā)表示，建議在修法時明確規(guī)定，對于未批先建的項目，即使補(bǔ)辦了環(huán)評手續(xù)，如果該項目違反有關(guān)法律法規(guī)或者政府規(guī)劃，環(huán)保部門也不應(yīng)該批準(zhǔn)其環(huán)評報告。
同時，前述環(huán)保部官員建議，由于第31條的罰款上限太低，企業(yè)“不放在眼里”，應(yīng)提高罰款的額度，一種方法是直接提高上限，另一種辦法是根據(jù)項目投資額的一定比例來確定罰款，“罰款不是目的，目的在于督促企業(yè)在環(huán)評環(huán)節(jié)守法”。
環(huán)評受理、審批和驗收三公開
周生賢在談到環(huán)評信息公開時，特別強(qiáng)調(diào)將修訂《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，細(xì)化和規(guī)范公眾參與的內(nèi)容和程序，創(chuàng)新公眾參與的組織形式，擴(kuò)大參與范圍和有效性。
《暫行辦法》制訂于2006年，不少內(nèi)容已經(jīng)不能滿足形勢的需要。在前述地方環(huán)保廳官員看來，環(huán)境信息的公開是公眾參與環(huán)評的前提，可是根據(jù)《暫行辦法》，公眾無論是參與規(guī)劃環(huán)評，還是參與項目環(huán)評，規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)和項目的建設(shè)單位在報批環(huán)境影響報告書前，只需公布環(huán)評報告的部分信息，“可以而不是必須”將環(huán)評報告簡本予以公開。
同時，由于《暫行辦法》缺少有效的程序規(guī)定和制度保障，沒有公眾參與的具體規(guī)定和具體的實施程序，導(dǎo)致公眾的參與存在一定的盲目性和隨意性。
對此，環(huán)保部西南督查中心程為曾經(jīng)公開表示，在西南欠發(fā)達(dá)地區(qū)，公眾參與形式較單一，多為問卷調(diào)查方式，不能根據(jù)項目特點采取相應(yīng)的信息交流方式；有些建設(shè)項目在向公眾告知對環(huán)境可能造成的影響時，避重就輕、避實就虛，企圖蒙混過關(guān)；項目潛在的不利因素沒有及時公布，公眾提出的問題不能及時反饋。
“《暫行辦法》應(yīng)盡快修訂，應(yīng)強(qiáng)化重大建設(shè)項目的信息公開，細(xì)化公眾參與的程序和方法，明確項目業(yè)主對公眾意見的反饋責(zé)任。”前述地方環(huán)保廳官員表示。
根據(jù)環(huán)保部的部署，在項目環(huán)評的受理和審批中，未來要將建設(shè)單位開展公眾參與的合法性、有效性、代表性、真實性以及公眾意見采納情況作為審查重點。
周生賢表示，將進(jìn)一步強(qiáng)化政務(wù)信息公開，實行環(huán)評受理、審批和驗收全過程三公開，即項目受理情況和報告書簡本公開，項目審批情況和政府承諾公開，項目環(huán)評批復(fù)和驗收文件公開。
從2012年9月1日起，各級環(huán)保部門受理項目環(huán)評時，在本部門網(wǎng)站上向社會公布項目環(huán)境影響報告書簡本。
2015年環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機(jī)構(gòu)全脫鉤
在上述兩項主要改革措施之外，周生賢還表示，未來將推進(jìn)事業(yè)單位環(huán)評機(jī)構(gòu)脫鉤改制，2015年環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機(jī)構(gòu)脫鉤改制工作要全部完成。
根據(jù)環(huán)保部2011年的統(tǒng)計，全國環(huán)評機(jī)構(gòu)共1162家，環(huán)評專職技術(shù)人員達(dá)30000余人，其中環(huán)評工程師9000余人。在環(huán)境保護(hù)部2010年6月發(fā)布的《關(guān)于2009年環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)抽查情況的通報》顯示，75家被抽查的環(huán)評機(jī)構(gòu)中，30家出現(xiàn)了質(zhì)量和管理問題，比例高達(dá)四成。
“這些質(zhì)量存在問題的環(huán)評為什么還能通過。”一位不愿公開姓名的環(huán)保專家指出，這在很大程度上和環(huán)評編制單位與環(huán)評審批單位具有行政隸屬關(guān)系有關(guān)。
“根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，在1162家環(huán)評機(jī)構(gòu)中，事業(yè)單位環(huán)評機(jī)構(gòu)有576家，其中掛靠在各級環(huán)保系統(tǒng)的有333家。”一位接近環(huán)保部的專家對本報記者透露。
在前述地方環(huán)保廳官員看來，如果環(huán)評機(jī)構(gòu)的這種體制不改變，環(huán)評審批的公正性就難以保障，環(huán)評的審批較容易受到利益和關(guān)系干擾。從改革方向來看，應(yīng)讓環(huán)評機(jī)構(gòu)與環(huán)保行政部門不會脫鉤，成為真正獨立的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、獨立的市場主體。
為此，環(huán)保部于2010年6月8日印發(fā)《關(guān)于開展事業(yè)單位環(huán)境影響評價體制改革試點工作的通知》(以下簡稱《通知》)，要求每個省區(qū)都至少提出1家單位參加試點，并于2011年6月25日之前上報。
《通知》要求，參加試點的事業(yè)單位環(huán)評機(jī)構(gòu)通過改革，形成具有獨立法律地位的企業(yè)性質(zhì)的環(huán)評機(jī)構(gòu)。行政主管部門及其所屬的公益性事業(yè)單位不得參股，在職人員不得兼任改革后環(huán)評機(jī)構(gòu)的法定代表人和專職環(huán)評人員。
根據(jù)環(huán)保部的要求，試點單位可以自主選擇改革方式。對不以環(huán)評為主業(yè)，主要從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，鼓勵其將從事環(huán)評業(yè)務(wù)的部門分離出來，并依法組建企業(yè)；對主要從事環(huán)評業(yè)務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營事業(yè)單位，鼓勵其轉(zhuǎn)制為企業(yè)。
但地方申報情況并不積較。根據(jù)環(huán)保部2010年11月12日印發(fā)的《關(guān)于事業(yè)單位環(huán)境影響評價體制改革試點工作的有關(guān)通知》顯示，第一批試點單位名單僅有18家，其中包括中國環(huán)科院、環(huán)保部環(huán)境發(fā)展中心、環(huán)保部南京環(huán)科所、環(huán)保部華南環(huán)科所。
2012年，環(huán)保部印發(fā)的《關(guān)于事業(yè)單位環(huán)境影響評價體制改革第二批試點工作有關(guān)問題的通知》，公布了第二批79家試點單位名單，其中江蘇試點最多，一省試點單位達(dá)27家。
“由于涉及到人員編制、辦公場地等關(guān)系，試點單位將有3年的過渡期，3年期一過，這些環(huán)評機(jī)構(gòu)將徹底脫離環(huán)保系統(tǒng)，成為獨立的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。”一位試點地區(qū)環(huán)保廳官員對本報記者介紹，到2015年333家環(huán)保系統(tǒng)的環(huán)評機(jī)構(gòu)全部脫鉤，難度不小。
此外，環(huán)保部從2011年8月已經(jīng)開始開展對環(huán)評機(jī)構(gòu)的專項執(zhí)法檢查，檢查至2013年12月結(jié)束。
“檢查工作分為環(huán)評機(jī)構(gòu)自查、省級環(huán)保部門現(xiàn)場檢查、我部組織抽查、復(fù)查，以及總結(jié)五個階段。”環(huán)保部的一位官員對本報介紹，在抽查階段，抽查范圍包括全國甲級環(huán)評機(jī)構(gòu)和部分規(guī)模較大的乙級環(huán)評機(jī)構(gòu)，總數(shù)不低于500家。